<股票配资网大全>十五五旱涝灾害形势研判：保障粮食安全，推动高质量发展

引言

日前，党的二十届四中全会胜利闭幕。会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为“十五五”规划的制定提供了总体部署，也为各地区、各部门编制“十五五”规划明确了总体方向。在此背景下，南京大学长江产业发展研究院研究团队结合前期实地调研与专题研究，就“十五五”规划的编制思路提出若干建议，旨在启迪思考，为推动我国经济社会高质量发展贡献智慧。

本期推出的是《“十五五”我国旱涝灾害形势研判及建议》。

旱涝灾害防治关系国家粮食安全和水资源安全保障、经济社会高质量发展、人民生命财产安全保护以及生态系统安全维护，研判“十五五”我国旱涝灾害形势、开展有效的旱涝灾害防治具有战略重要性和现实必要性。

一、“十四五”我国旱涝灾害概况与巨大影响

2020-2024年期间，我国最主要的自然灾害是洪涝灾害。近年来我国暴雨过程频繁，汛期雨区重叠度高，伴随汛期暴雨的极端性，带来较强的汛期暴雨致灾性。大致匡算，2020-2024年我国暴雨洪涝灾害造成2.55亿人次不同程度受灾，因灾死亡失踪2059人，直接经济损失1.11万亿元；2020年洪涝灾害导致10778.4万亩农作物受灾，2021年为7206.6万亩，2022年为6335.7万亩，2023年为6987.4万亩，2024年达到9052.2万亩，累计导致4.04亿亩农作物受灾，洪涝灾害的经济社会破坏性较强。

2020-2024年期间，我国干旱灾害有不同程度发生，除2022年南方夏秋连旱影响较重外，其余年份干旱影响总体较轻，但区域性气象干旱多发、阶段性明显。大致匡算，2021-2024年期间，我国干旱灾害共造成约1.06亿人次不同程度受灾，其中2022年旱情峰值时全国共有5245.2万人次受灾；旱灾累计造成2.18亿亩农作物受灾，带来直接经济损失1002.8亿元。

二、“十四五”我国旱涝灾害十大特征

第一，旱涝灾害频率高。例如，2020年我国汛期降雨主要集中在长江中下游地区，接连出现10次强降雨过程；长江、黄河、淮河等主要江河共发生21次编号洪水，次数超过1998年。

第二，旱涝灾害发生和影响的范围广。例如，2021年全国干旱灾情虽总体偏轻，但也造成山西、陕西、甘肃、云南、内蒙古、宁夏等24省份2068.9万人次受灾；2022年，全国28省份626条河流发生超警戒以上洪水，全年洪涝灾害共造成3385.3万人次受灾。

第三，极端性增强、常态化趋势明显。气候变暖导致极端天气事件频率和强度上升。例如，2021年我国极端性强降雨过程频发，华北、西北地区洪涝灾害历史罕见。2022年我国相继发生年初珠江流域冬春连旱、4－6月黄淮海和西北地区春夏旱、长江流域罕见夏秋冬连旱。其中，长江流域夏秋冬连旱是有完整实测资料以来最严重的气象水文干旱，中旱以上日数为77天，较常年同期偏多54天。

第四，季节性减弱、突发性增强。原有的“雨季”“旱季”规律被打破，干旱或暴雨可在任何季节突发。例如，2021年9–10月，长江上游和汉江、黄河中下游、海河南系等流域相继发生罕见秋汛，山西、陕西、河南等地受灾区域与主汛期洪涝灾区重叠，加重了灾害影响。

第五，旱涝急转、时空交错。极端天气频发导致短时间内从严重干旱转为暴雨洪涝，或者相反。例如，2020年四川、重庆、辽宁、吉林4省份初夏旱情较重，但入汛后连续出现强降雨，64县（区）旱涝急转；2024年华北地区“七下八上”期间旱涝急转、降水量陡增至偏多7成。

第六，旱涝并存、区域对比强烈。即在同一时段内，我国不同地区同时出现旱灾与涝灾。“北旱南涝”仍是主要格局，但也出现了南北交错的情况，如西南、华南多雨成灾时，华北、西北却干旱严重。2020年，江西、湖南2省因梅雨期降雨不均，出现北涝南旱、旱涝并存。

第七，洪涝灾害“南北重，中间轻”。极端降水天气导致我国南北方都出现了较严重的暴雨洪涝灾害，而中间地带相对受灾较轻。例如，2022年我国大江大河共发生10次编号洪水，其中，珠江流域连续形成2次流域性较大洪水，北江出现1915年以来最大洪水；辽河发生1995年以来最大洪水；而黄河、淮河、海河汛情总体平稳。

第八，灾害链条化、影响综合性强。干旱导致土壤干裂、易发生沙尘暴，减少河流来水，以及叠加火险期，引发森林火灾；而洪涝导致泥石流、山体滑坡，冲毁农田与设施。例如，2024年我国多地极端降雨，持续时间长、落区重叠，引发江河洪水、山洪、内涝以及滑坡、泥石流等灾害，造成重大人员伤亡和经济损失。其中，7月下旬湖南暴雨洪涝和地质灾害造成郴州、衡阳等地94人因灾死亡失踪，直接经济损失241.3亿元。

第九，旱灾损害相对较小，涝灾损害相对较大。在短期和局地尺度下，涝灾因其突发性、连锁性、破坏性，直接摧毁房屋、道路、桥梁等基础设施、淹没农田，甚至造成人员伤亡，并可能引发次生灾害、中断供应链，对经济社会秩序的冲击具有即时性。例如，2021年河南郑州“7·20”特大暴雨造成全省150县1478.6万人受灾，因灾死亡失踪398人，直接经济损失超1200亿元。而旱灾具有渐进性与隐蔽性，发展周期较长，初期影响可能局限于水资源短缺、农业减产，短期内不易造成巨大的经济社会冲击。

第十，农村抗灾韧性大，城市抗灾韧性小。农村聚落相对分散，森林、湿地、农田等自然景观具有生态缓冲作用，农村通过代际传承和邻里互助对旱涝灾害具有长期适应性，抗灾韧性较大。2024年城镇化率已经超过67%。城市资源要素高度集中，生态服务功能缺失，各类基础设施的连锁效应较强，一旦受到旱涝灾害特别是暴雨冲击，将可能导致大面积的交通、水电、通讯等设施瘫痪十五五旱涝灾害形势研判：保障粮食安全，推动高质量发展，人口密集可能放大灾害的破坏性，抗灾韧性相对较小。

三、“十五五”我国旱涝灾害防治的十条对策

第一，加强旱涝灾害防治的长效投资。设立旱涝灾害韧性发展基金，支持抗旱涝作物品种研发、社区小微型韧性工程、移民搬迁等。定向投资雨水集蓄与地下水回补、湿地与高标准农田建设等生态韧性项目。设立财政专项资金，在流域层面分级分类投资综合性治理工程，尤其要加强主要流域防洪工程体系维护和建设。

第二，全域推进海绵城市建设。总结现有海绵城市试点经验并形成典型案例，系统化推进全国海绵城市建设。将海绵化改造纳入城市更新计划，推进建成区海绵化改造。优化海绵城市建设的规划和标准体系，因地制宜构建海绵城市建设效果和评估模式，完善海绵城市智慧监测体系，加强设施的运维监管。

第三，加强粮食安全应急保障能力建设。加大主产区综合产能的灾害应对能力建设，持续完善农业风险管理体系。围绕产业聚集地和市场集中地，优化粮食物流设施布局，着重提高粮食跨省、跨物流通道和跨运输方式的衔接度。搭建大城市应急物流体系，强化粮食应急储备建设。

第四，优化水资源分配制度体系。围绕重点区域性调水工程、运河工程，结合气象监测和灾害预警信息，进行水资源全流程数字化监控和智能化调度，构建“动态调水-生态补水”智能响应系统，实现汛期调洪减灾和旱季精准补水。建立跨流域水权交易平台，完善“水权交易+生态补偿”市场机制，完善水源地多元化补偿。

第五，建立大型工程防灾效果评估机制。建立“空-天-地”立体监测网络，建设旱涝灾害动态数据库。开展全周期跟踪评估，构建工程效能-社会经济-生态环境多维度防灾效果评估框架。与高校科研院所开展合作，完善第三方评估机制，建立动态优化反馈机制，将评估结果纳入考核体系。

第六，推动城乡“再野化”变蓄洪池。重视“再野化”理念，创建复杂景观下高度丰富的多样性物种库，保持生态系统韧性。城市将“再野化”纳入总体发展规划，开展“再野化”空间适宜性评价和场地规划设计；乡村以“再野化”方式管理被抛荒的边际土地，提升土地生态服务功能。

第七，做好防灾模拟，加快旱涝灾害风险情景构建。以数字技术应用和整体智治思维推动旱涝灾害风险应对模式创新，启动一批旱涝灾害风险管理数字化转型示范项目，着重优化旱涝灾害风险预警模型，推广以情景构建为基础的旱涝灾害应急预案编制方法。

第八，强化边疆地区水资源管理，维护国家安全。实施边疆水资源保障工程，开展战略水源地建设，建立重点流域开发负面清单。针对跨境河流开展水资源舆情监测，强化水安全应急响应能力，防止因为灾害或者水资源分配问题造成边疆地区社会不稳定。针对伊犁河、澜沧江等国际河流风险分析心得，推动成立跨境水资源联合委员会，构建跨境河流联合调度体系。

第九，以灾害预防为理念，提升政社协同水平。培育公众旱涝灾害防治意识和自救互救能力，营造浓厚的灾害防治文化宣传和教育氛围。构建全社会共同参与的旱涝灾害防治工作格局，打通企业、社会组织、个人等参与旱涝灾害风险防范、应急救援和恢复重建的政策通道。

第十，构建系统性全流程的旱涝灾害防治机制。在国家防灾减灾救灾委员会领导下，各地加快成立旱涝灾害防治委员会，加强灾害防治预案的统一规划、衔接协调和分级分类管理，强化预案的刚性约束。强化“分级负责、属地管理为主”原则，严格落实地方党委政府在旱涝灾害防治方面的主体责任、主体作用，推广责任清单制。

作者简介:

于晓华,长江产业发展研究院特聘研究员；

钟晓萍，安徽农业大学经济管理学院特任教授；

刘畅，吉林财经大学统计学院讲师。